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| 从广西龙江河镉污染案件 看我国环境保护中的公众参与机制建设 |
| 时间:2013-09-05 22:39 点击:
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从广西龙江河镉污染案件
看我国环境保护中的公众参与机制建设
（获得2013年第六届西部律师发展论坛（广西）律师论文三等奖)
姓名：申辉辉律师、覃首信（实习律师），律所：广西欣和律师事务所，专业委员会名称：广西律协东盟专业委员会委员及涉外专业委员会委员，地址：广西南宁市金洲路25号太平洋世纪广场A座1907室，邮编：530022，手机号：13517818889
摘 要：本文是笔者在代理广西龙江河镉污染案件过程中，对我国环境保护及公众参与机制所产生的思考，本文分析了我国环境保护公众参与制度的现状及缺陷，并对如何完善我国环境保护公众参与制度提出自己的一些建议，即，（1）明确公众参与权的法律地位；（2）建立和完善保障公众知情权的相关制度；（3）完善公众参与的救济途径；（4）加强环保宣传，提高公众的环保意识和积极性。
关键词：环境保护 公众参与 知情权 环境公益诉讼
目录
序言··················································· 1
一、环境保护公众参与权概念································1
二、从龙江河镉污染案件看我国建立健全公众参与权机制的紧迫性······················································ 2
（一）龙江河镉污染案件简介···························2
（二）我国建立健全公众参与权机制的紧迫性·············3
三、从龙江河镉污染案件看我国公众参与制度的实施现状····5
（一）公众参与权的法律地位、参与阶段不明确···········5
（二）公众的知情权过窄且具有滞后性····················8
（三）公众参与权不完整·······························9
（四）公众参与权救济途径不完善······················10
四、对我国公众参与机制建设的建议························11
（一）明确公众参与权的法律地位······················11
（二）建立和完善保障公众知情权的相关制度············12
（三）完善公众参与的救济途径························12
（四）加强环保宣传，提高公众的环保意识和积极性·······13
结论····················································14
参考文献和注释：·········································14
序言
公众参与是环境决策的民主化的体现，是环保部门和企业与公众之间的一种双向交流，其目的是项目能被公众所了解和认同，并参与到项目的建设中去，使项目的规划设计更加完善、更加合理，从而更好地保障公众的环境权益，化解项目开发引发的社会矛盾，最大限度地发挥项目的经济与环保的综合、长远效益，使经济和公众的舒适健康生活权利得到和谐、协调、可持续发展。
近年来，在我国经济发展取得重大成就的同时，环境问题也日益凸显，从2010年紫金矿业污染事件、2012年龙江镉污染事件、温州“牛奶河”事件，再到今年席卷全国绝大数城市的雾霾天气，环境污染事件频繁发生，引起了公众的担忧。目前我国经济发展和单一的行政执法环境保护管理模式已经无法适应我国环境保护的紧迫形势需要。国际环境保护实践经验表明，建立和完善公众参与机制是我们走出为了追求经济利益优先发展而不惜污染环境和先污染后治理发展模式的良好途径。
一、 环境保护公众参与权概念
在环境法律中，公众参与权是指在生态环境保护和自然资源的开发利用中，公民享有通过一定的程序或途径参与环境立法，参与一切与环境利益相关的决策和听证，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督,并且在发生环境侵权时，有进行诉讼索赔等救济权利。[1]
公众参与权包括事前、过程与事后参与，事前参与包括立法参与（公民在有关环境保护的规定或措施实施之前的参与）与决策参与（在影响环境利益的某项目立项前的参与），过程参与（公民在环境保护立法、决策及项目实施中的参与）、事后参与即末端参与（指公民对环境保护规定或措施实施之后的监督与参与）。
二、从龙江河镉污染案件看我国建立健全公众参与权机制的紧迫性
（一）龙江河镉污染案件简介
2012年1月15日，广西河池市龙江河拉浪水电站网箱养鱼出现死鱼现象，经河池市环保局调查发现龙江河拉浪电站坝前200米处，镉含量超《地表水环境质量标准》类标准约80倍。据处置该事件专家组组长、国家环境保护部华南环境科学研究所副所长许振成介绍，当时龙江超标污染水体接近100公里河段，镉浓度最高值超标25倍，按污染量计算，水中镉含量大约20吨，泄漏量之大在国内历次重金属环境污染事件中都是罕见的。
2012年1月中旬，龙江镉污染事件爆发后，A公司（证照齐全、环保设施较完善的国有企业）与B公司迅速被列为污染源企业之一。两公司的法定代表人、副总经理及安环部经理均因涉嫌污染环境罪被刑事拘留，后被逮捕。
笔者带领本所团队担任A公司行政诉讼与刑事诉讼律师，检察机关起诉书认定A公司将镉超标的渣场浸出渣、压滤渣渗滤液及厂区初期雨水排入厂区内溶洞后流入龙江河，认定A公司与龙江镉污染事件有直接因果关系，系责任污染源之一。与此同时，A公司因渣场建设、排污等问题，被广西自治区环保厅给予行政处罚，并停业整顿至今。
本所团队多次查看现场，并对证据进行了充分分析，因A公司环保设施完善，外排水经检测符合安全排放标准，且从案发地水文资料来看，A公司外排水必经的第一站未出现镉、砷超标情况，未发现有污染物经过所留下的痕迹。自第二站始镉、砷严重超标，本所团队据此已提出了A公司的外排行为与污染事件没有因果关系的辩护意见，并对此作无罪辩护。在长达一年的代理工作中，思考的不仅仅是案件所涉及的法律问题，该案所涉及的环境保护公众参与机制的构建完善问题也值得引人深思。
从镉污染案件中涉嫌的两企业来看，不论A、B两企业最后是否承担刑事责任，我们都可以看到一个很明晰的事实：
类似A公司这样运行规范的国有企业，其渣场选址经过地质勘查。所有项目及技改均经过环评，具备三期环评资质，但其项目的立项、运行，公众参与机制丝毫没有得到体现。根据笔者掌握的情况，在A公司的环保治理环节中，环保局是唯一的外部环境管理机关，项目环保监控依赖企业内部的自我检测制度。环保局没有设置定期抽样检验制度，行政机关对企业环保状况的管理亦相对弱化，这种弱化管理的趋势，迫切需要建立相辅相成的政府管理与公众参与并行、政府监督与公众监督并重的环境保护体制，减少可能发生的环境污染事件。
（二）我国建立健全公众参与权机制的紧迫性
1、环境污染事件涉及面广，环境污染特别是水污染往往会侵害受污染区域公众的安全，因此，公众是环境污染事件后果的承受者，从这一角度说，建立公众参与机制是公众保护自身权益的需要。
从镉污染案件来看，根据案发地河池市地图及水文资料，并结合侦查机关的监测数据，有镉浓度超标5倍以上的水体长达100公里；从危害后果来看，受损害的不仅仅是案发地附近的渔民，距离案发地 160多公里的柳州市也一度陷入恐慌，许多市民在案发时靠矿泉水度日；从目前数起骇人听闻的污染事件来看，无论是镉污染事件，还是2011年中海油渤海湾漏油事故，环境污染侵害的客体绝不仅仅是个体利益，而是某区域内人数众多的公众利益，可以说，环境保护的主体是公众，因此，建立公众参与机制是由环境保护法的保护主体所决定的。
2、建立健全公众参与权机制，让公众提前参与评估某一项目造成区域环境问题的可能性，并在信息公开透明的基础上参与决策，是避免群体性事件，维护社会稳定的需要。
环境污染在事发之后公众一般情绪波动大，一旦处置不当就很容易引发群体性事件影响社会稳定。如针对近期昆明市民抗议昆明PX项目，中国社科院研究员单光鼐评价说：“环境污染已成为继违法征地拆迁、劳资纠纷之后造成群体性事件的第三驾马车。”据统计，环境污染引发的群体性事件以年均29％的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。因此，公众提前参与评估项目造成区域环境问题的可能性，并对项目运行与否及运行管理享有一定的表达权与决策权，是避免群体性事件，维护社会稳定的需要。
3、建立健全公众参与权机制，可改变目前完全依靠环保部门监管企业环境行为的单一监管方式的现状，实现公众对企业环境保护实施全方位的监督。
目前我国监督管理企业环境保护的主体主要是环保部门，而环保部门力量有限，这也是造成我国环境信息缺乏、环境保护薄弱的一个主要因素。
以镉污染案件为例，A公司内部的环保资料显示，环保部门多承担企业项目立项前期环评审批工作，负责企业项目从立项至竣工验收中的环境保护方面的审批及批复，但对项目实施过程中的环保监控相对弱化，虽偶有整改意见，但对企业未完成整改任务的行为并未有相应的惩罚措施。更为严重的是，涉嫌污染的B企业没有完善的排污环保设施，直至事发前，环保部门对其的存在一无所知，事发后，经沿路排查并经对其外排水取样化验后，才由公安机关对其立案侦查。综上，在环保部门力量有限无法有力监控企业环保状况的情况下，避免单一的行政执法管理模式，让公众参与融入到政府管理和企业行为之中，可以大大降低环境保护执法成本和实现全方位监督作用。
4、建立健全公众参与权机制，可通过公众的监督，避免或减少企业因事后污染承担的巨额成本。
镉污染案件给A公司带来了巨大的损失，A公司停业整顿至今，数千工人只领取最低生活保障，如罪名成立，A公司将要承担巨额赔偿及未来的环境治理费用。由此可见，环境污染给社会给企业都会造成巨大损失，建立健全公众参与权机制，可改变过度依靠企业自控的形式，逐渐建立完善的内部与外部监控并存的机制。
三、从龙江河镉污染案件看我国公众参与制度的实施现状
（一）公众参与权的法律地位、参与阶段不明确
我国目前关于公众参与权的规定过于原则，公众参与权的法律地位、参与阶段不明确。在实践中，项目单位在申报与审批环评材料时，均是由项目单位申报由环保部门审批后项目即可立项并运行，鲜有公众参与、介入，环境保护中的公众参与权往往沦为一纸空文。
首先，目前我国虽有大量关于公众参与环境保护的法律规定，但这些规定均过于原则，没有强制性的法律效力，非常抽象，在实践中难以操作。如宪法赋予公众可以“管理国家事务”，“管理社会事务”的名义参与环境保护事业，但没有明确指出管理环境的权利，在我国环保部门、法官不擅长在法律幅度内进行自由判断或裁判的情况下，如公众不是环境污染的直接受害者，其提出环境保护主张或环境污染公益诉讼，一般难以被受理或被认为于法无据。因此，这一原则规定在实践中缺乏可操作性。
此外，我国对公众主体范围的规定亦较为模糊。《环境评价法》规定，国家鼓励有关专家和公众参与环境影响评价。但环评法却没有规定如何界定有利害关系和地缘关系人群，而在具体项目操作中常常由项目单位确定参与人员，人为因素影响大，在项目环评工作中，环保部门与项目企业起主导作用，有利害关系的公众没有权利也没有机会参与项目的环境影响评价，即制度的模糊严重影响了公众参与的有效性。
A公司环境保护公众参与机制充分印证了以上观点。
A企业2000——2007年锌品生产线三期技改项目申请与审批过程
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序号 |
项目申请与审批流程相关资料 |
文件作出主体及文件内容 |
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1 |
关于A公司锌品生产线第三期技改项目立项的批复 |
河池地区行政公署经济贸易局对于第三期技改工程的立项批复。 |
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2 |
关于请求对《环境影响评价工作大纲》的审批报告 |
A公司关于第三期技改环评大纲的请求审批报告。 |
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3 |
关于A公司锌品生产线第三期技改项目（50000吨/年）环境影响评价工作大纲的批复 |
河池市环保局的批复 |
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4 |
关于A公司锌品生产线第三期技改项目环境影响报告书的评审意见 |
报告书全体评审人员（由河池市环保局及金城江分局、河池市经济委员会、河池市环境监察支队、河池市国土资源局、河池市化建总会、河池市兴河环保公司、A公司及河池市环科所组成）审阅环评报告后提出的意见。 |
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5 |
关于A公司锌品生产线第三期技改项目环境影响报告书的批复 |
河池市环保局对三期技改提出的要求 |
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6 |
建设项目竣工环境保护验收
申请报告 |
A企业申请报告 |
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7 |
锌品生产线第三期技改项目竣工环境保护验收组意见 |
验收组（由河池市环保局及金城江分局、河池市经济委员会、河池市环境监察支队组成）出具三期技改项目竣工验收通过的意见 |
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8 |
关于A公司环境综合整治验收意见 |
市环保局提出的改进意见 |
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9 |
A公司冶化厂锌品生产线第三期技改项目（5万t/a电锌）竣工环境保护验收组意见 |
验收组（由河池市环保局及金城江分局、河池市经济委员会、河池市环境监察支队组成）提出的改进意见 |
从上表来看，A公司环评工作采取由其报批，市环保局及相关行政部门审核后验收通过的模式。虽然A公司每次项目立项均有规范的环评资料，但环保部门对项目的审批验收呈绝对主导作用，河池市化建总会、河池市兴河环保公司虽然参与审阅环评报告并提出意见，但其是应河池市环保局的要求并接受A公司的委托指定参与，并不能代表真正意义上的公众利益，公众实际没有机会对A公司的环评报告提出审阅意见，也没有参与审批验收的决策权，因此，环境保护公众参与机制在A公司三期技改项目申请与审批中并未得到体现。从项目的运行来看，A公司内部建立了对生产用水及厂区面源污水处理前后水样定期检验的制度，对回用水站的水样每日进行早、中、晚班三班监测，但并无外部监测制度，也无公众参与环保监督，仅由企业内部监控其环保指标。
（二）公众的知情权过窄且具有滞后性。
目前，我国未建立企业环境信息披露制度，公众环境知情权受侵害程度相当严重，受保护程度较弱。
1、公众知情权较窄。
当前我国环保部门公布的环保信息基本都是对我国全境或重点区域环境总体状况的分析，如环境状况公报、主要流域重点断面水质周报，缺乏详细数据，这些大而空的数据统计已不能满足公众的需求。
在我国，绝大多数企业项目的立项及运行的环境保护情况与A企业类似，参与者仅为企业本身及环保等相关行政部门，项目立项的环评工作及运行的环保监控圴无公众参与，公众知情权完全依靠政府与企业，缺乏独立性，公众在获得环境信息途径上处于弱势；另一方面我国没有企业环境信息披露制度的规定，企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须强制向社会公开。[2]因此，对公众而言，企业的环境信息是不公开的，环境污染发生后，公众处于信息传递的末端，处于弱势地位，一旦政府和企业不公开或不完全公开污染信息，无环境调查权的公众就会陷入信息空白的境地，使举证维权陷入不利的境地。
2、公众知情权具有滞后性。
在镉污染案件中，直至案发，周边居民才知道其生活地环境污染如此严重，事实上，我国绝大多数环境污染事件都是在后果非常严重时才为公众所知。公众知情权滞后是普遍现象。
龙江镉污染事件案发地河池市处于南方矿山地区，重金属污染一直很严重，正如中科院研究员张立伟指出：“20吨的巨量镉很可能是多家企业长期、大规模的排污累计爆发导致的结果。”龙江污染事件是周边矿区长期违规排污集中爆发的结果，但当地政府与企业在此事件之前，对矿区企业的环境信息没有任何的披露，该事件爆发后，当地政府才不得不对此作出监测与解释。究其原因，在GDP政绩观及地方财政税收压力下，政府对很多环境污染现象只管征费或罚款，存在没有完全履行职责的不作为行为。大量环境污染事件的持续发生与环境质量的恶化，必然是政府相关部门长期不作为累积的结果。在经济利益的驱动下，许多地方政府往往以环境为代价换取短期利益，公众知情权极易沦为当地经济发展的牺牲品。
（三）公众参与权不完整。
我国《环境保护法》对公众参与企业环评工作及对企业环境保护状况进行监督并无任何强制性规定，与A公司一样，我国企业制定环境保护管理制度被视为企业内部事务，没有邀请公众或公众代表参加，环境保护管理制度往往只反映企业一方的意思，没有反映公众的意愿。与此同时，现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的事后参与，即末端参与。《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，属于典型的末端参与立法。
实践中，我国也只注重保护公众末端参与阶段的部分权利，公众的参与权利未得到切实保障。即使有公众参与项目环评，也只有问卷调查这一单一方式，在问卷调查中，企业往往避重就轻，对项目环保措施与公众的意见、建议这些重要事项一笔带过。与此同时，环保部门对公众的意见与建议也不太重视，一方面觉得公众不是专业人士，提出的意见与建议非专业，另一方面觉得公众提的意见与建议环保要求太高，无法采纳。以上原因导致现阶段公众参与的有效性较低，公众参与权不完整。
（四）公众参与权救济途径不完善。
权利缺少救济，就如同权利没有被赋予。权利的保障，不能只停留在法律条文上，更要贯穿到执法阶段。一旦救济执法阶段出现折扣，执法机关的公信力就会被削弱，最终会挫伤公众的参与热情。目前，我国公众参与救济执法折扣现象严重。
目前公众遭受环境侵权时，虽然可以提起单独诉讼、共同诉讼、环境民事公益诉讼，但是对于原告资格则要求必须与本案有直接利害关系，否则法院不予受理，这就导致很多受影响的群体无法通过诉讼维权。新修订的民诉法第55条规定环境民事公益诉讼原告限定为“法律规定的机关和有关组织”，并且原告资格依然以民诉法规定的起诉条件——必须与本案有直接利害关系为基础，法院严格的立案主体资格审查制度将加大公众主张权利的难度。
四、完善我国公众参与机制建设的建议
基于以上现状，笔者认为有必要从以下方面完善我国环境保护公众参与制度。
（一）明确公众参与权的法律地位。
提高公众参与权法律地位，明确其法律涵义，可以降低公众参与和行政管理的成本，提升公众参与的积极性。提高法律地位，明确法律内涵，不能只停留在宪法层面，更要在基本法中予以提高、明确。在实践中，完善基本法，在其中明确公众参与权的法律地位、参与阶段，并建立相应的机制保障公众参与权，建立起公众行使权利的依据。
参与主体的身份影响着公众参与的有效性。其数量、类别、地域、文化水平等因素都会影响公众参与的有效性。法律明确主体范围可以保证公众参与环保有法可依，也利于维权。国际惯例一般是以“受到直接影响”和“存在利害关系”作为公众范围的衡量标准。在明确主体范围时，我们不能只停留在个人的定义上，要扩大至N G 0（非政府组织）环保组织，其专业性、组织性和理智性的特点，可以在公众参与领域发挥积极作用。
（二）建立和完善保障公众知情权的相关制度。
1、扩大环保信息公开范围。
环境信息公开是防治污染的必要条件，是公众参与的第一前提。阳光是最好的防腐剂。唯有扩大环保信息的公开力度，让公众了解国家的各项环境法律法规政策以及与自己切身利益相关的信息，公众才会积极参与环保活动，积极行使自己的环境权利，将政府与企业的环保工作置于监督之下。国际经验显示，环境信息披露能促使环保部门更加主动履行职责，企业更主动减排。
政府相关部门应当积极履行职责，通过不同的形式，将公众所需的或政府部门认为重要的环境信息公布于众，同时健全企业定期和紧急情况下向环保部门提交环境信息报告与向公众公开机制，保障公众对于与切身利益相关的信息享有充分的知情权。
2、提前公众参与的介入时间
为了更好保障公众知情权，应当提前公众介入的时间，而不只局限于环境污染发生后。公众越早介入项目的环评程序，越有利于项目在环保方面集思广益，对其决策、设计、建设、救济程序产生的影响越大，更利于降低社会成本。应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入，或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入，可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示，以征求公众的意见。[3]
（三）完善公众参与的救济途径
有权利就有救济。救济其实亦是行使权利监督的一种方式。缺少救济，权利亦支零破碎。
1、建立损害公众参与权的问责制度。没有责任的法等于零。强制作用是法的作用的重要方面，保证了法的威慑力。法律应该制定保障公众各个参与阶段的以及各阶段各部分的问责制度，有责任才有震慑作用，才会促使环保部门和企业依法保障公众参与权利，不随意践踏公众的参与权。
2、环境诉讼是顺应国际环保潮流趋势的重要举措。诉讼法要适当放宽起诉条件，尤其是环境民事诉讼的原告不应只局限于有直接利害关系的人，应让更多受污染影响的主体进入诉讼程序进行维权，活跃我国环境民事诉讼，提高公众参与的积极性，并对企业起到警示和威慑作用，更主动的承担起环保责任。
（四）加强环保宣传，提高公众的环保意识和积极性。
公众参与制度，有的学者称之为“依靠群众保护环境的制度”。目前，我国对污染问题和污染企业的容忍度过高，存在“退则让，让则屈，屈则从”的状况，如果环境污染不明显直接损害其利益，绝大多数受害人会倾向于息事宁人，这就纵容了政府的失职与企业的恶行。提高公众的环保责任意识，可以培养公众关注环境状况的积极性。况且很多环境污染也与公众的不良行为有关，他们不仅是受害者，也是制造者。提高公众的环保意识不仅有利他们监督政府和企业的行为，也能够帮助他们断绝本身制造新的污染。
结论：环境保护融入公众参与机制是世界各国的环保趋势。公众参与环境保护机制的建设是实行民主政治的一种表现，公众是受环境变化影响最密切、最直接的对象，他们有权选择自己生存环境的权利，没有人可不经他人的同意而剥夺该权利，包括对下一代的权利，环境保护不仅是我们对自己的负责，更是对后代生活权的尊重与保障。公众参与不仅可以汇聚多方的智慧去保护环境，减少或避免环境污染的发生及其造成的损失，也可以畅通公众意愿表达途径，稀释愤慨情绪，减少群体事件，维护社会的稳定。公众参与机制将会缓解我国目前面临的人口、资源与环境的巨大压力，最终促进人与自然和谐、可持续发展。
参考文献和注释：
[1] 蒋红彬,方慧.浅论环境法中的公众参与权[j].经济与社会展,2008(3):113-116
[2]蒋红彬,方慧.浅论环境法中的公众参与权[j].经济与社会展,2008(3):113-116
[3] 孟惠萍,朱志睿.我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策,延安大学学报：自然科学版，2011（2）：78-81
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